Місцева влада – громада: спільна відповідальність щодо реалізації цілей ефективного муніципального управління

11 жовтня 2012 року  у Рівному відбувся семінар-тренінг на тему: „Місцева влада – громада: спільна відповідальність щодо реалізації цілей ефективного муніципального управління”. Захід провів Інститут трансформації суспільства (Київ) у співпраці з Національною академією управління (Київ) та Громадською організацією "Град" (Рівне) за підтримки Посольства Королівства Норвегія в Україні.

Мета заходу:
– Визначити шляхи формування системи ефективного управління європейського зразка в українських містах як головної умови їх конкурентоспроможного соціально-економічного розвитку.
– Підвищити інформаційно-організаційну компетентність органів місцевої влади щодо налагодження цивілізованого партнерства з громадою задля конкурентоспроможного розвитку міського господарства та підвищення якості життя громадян.

Учасники заходу:  провідні українські експерти; керівники Рівненської обласної та міської влади; міські та селищні голови, заступники міських та селищних голів; депутати місцевих рад; начальники та провідні спеціалісти управлінь і відділів виконавчих комітетів місцевих ради малих і середніх міст Рівненщини, засоби масової інформації.

Микола Звєрєв, депутат Чернігівської обласної ради (у центрі)	Олександр Лащук, голова Постійної комісії з питань захисту прав людини, законності та правопорядку Рівненської міської ради, депутат Рівненської міської ради
Лілія Москальова, голова Громадської організації „Град” (Рівне)	Валерій Гребенюк, доктор комерції, аспірант Національної академії наук України, екс-депутат Рівненської районної ради

Із вступним словом на початку семінару-тренінгу до учасників звернувся Олег Соскін, директор Інституту трансформації суспільства, професор кафедри міжнародної економіки та підприємництва Національної академії управління, керівник проекту.

Сьогодні процес європеїзації України практично призупинено. Основні положення Європейської хартії місцевого самоврядування в українське законодавство досі не імплементовані. Польща та інші країни – Словаччина, Чехія, держави Балтії - здійснили відповідні трансформації, ліквідували вертикальну гілку влади і на рівні воєводств – нашого аналогу областей, і тим паче на рівні районів. Україна ж навпаки рухається шляхом реставрації реакційної радянської комуністичної системи так званого централізованого, вертикальної системи влади. Нічого доброго це не може принести, оскільки воно стабілізує та усталює кланово-олігархічного державно-монополістичного капіталізму на теренах України, формуючи двополюсну модель суспільства з 0,1% мільярдерів і 85% бідного населення, яке позбавлене засобів виробництва, власності. Фактично, відбувається люмпенізація та охлократизація українського суспільства. Тому й ВВП Польщі сьогодні більший, ніж ВВП України у 7 разів, в той час, як у 1990-1991 роках він був удвічі менший, ніж у нас. Таким чином, Україна перетворилася на рецесивну, ентропійну державу, яка падає в прірву, а Польща – успішна європейська держава, де середній клас становить 66%, в них основна цінність – це людський капітал, а у нас основна цінність – це мільярдери. Ось різниця між двома державами, яка пояснюється тим, що ми втратили місцеве самоврядування, не створили конкурентоздатних міст і громад. Місто, яке не є креативним, в громаді, де не сформовано стратегічну модель розвитку, де відсутній середній клас, завжди буде в занепаді, воно ніколи не буде конкурентоздатним. Тому Україна без трансформації місцевого самоврядування не здатна стати успішною європейською державою.

Час централізовано побудованого, детермінованого ієрархічного суспільства пішов в небуття. Настає епоха мережевого хаосу, інформаційні технології змінюють фінансово-економічну систему світу. Після того, як світ перестав бути двополюсним, ми перейшли до конкуренції не ідеологічної, а цивілізаційної. Кожна цивілізація бореться за розширення свого життєвого простору. В цьому процесі у нашої держави є три глобальні характеристики неуспішної країни сірою зони. До того ж ми – держава, яка не може зберегти свій етнос, ми втратили 7,5 мільйонів свого населення, або ж 14%. Ситуацію можна змінити лише завдяки місцевому самоврядуванню.

З експертними доповідями виступили:

1. Ефективна взаємодія місцевої влади та громади – важливий індикатор якісного муніципального управління

Олег Соскін,
директор Інституту трансформації суспільства,
професор кафедри міжнародної економіки та підприємництва
Національної академії управління

Ми виходимо з того, що Україна обрала європейський шлях розвитку і поставила за мету інтеграцію до європейських структур. Одним з базових елементів успішності європейської моделі є Good Governance (добре врядування). Термін “Good Governance” з'явився у 1997 р. у рамках програми розвитку ООН. Джерелами виникнення цієї концепції багато в чому були концепції New Public Management (нове суспільне управління) та Networked Government. Останнє являє собою особливу культуру консенсусу в системі державних і недержавних інституцій, які взаємодіють між собою у визначених сферах політики на основі ресурсної залежності з метою досягнення згоди з проблеми, у розв’язанні якої всі зацікавлені.

Я трактую термін «якісне врядування», як врядування, яке має на меті формування конкурентоздатного, високоефективного, відкритого, справедливого механізму надання послуг та задоволення на якісному рівні потреб членів територіально-адміністративних громад. Воно регулює взаємовідносини між офіційними інституціями (місцеве самоврядування, державна влада) та недержавними колами (бізнес, громадянське суспільство, НГО).

Якісне врядування базується на принципах: колективності, консенсусу, підзвітності, прозорості, відповідальності, ефективності та дієвості, рівноправності та все охоплення і верховенства закону. Взаємодія влади і громадськості відбувається на рівнях: поінформування, комунікації, консультування, залучення, партнерства.

Якісне врядування на рівні місцевої громади відбувається на певних засадах, зокрема, гармонізованого керованого розвитку, тобто розвитку територіальних громад на засадах програмно-цільового підходу з урахуванням маркетингового та економічно обґрунтованого потенціалу й конкурентних переваг території, стратегії розвитку території, ефективне й економічне використання фондів, власності, робочої сили та інших ресурсів, децентралізоване управління (чіткі директиви під час делегування повноважень, моніторинг виконання делегованих завдань, системність ієрархічної структури організації та наявними делегованими повноваженнями), впровадження механізмів оцінювання економічної діяльності, дотримання законодавства. Також необхідним є регулярний зворотний зв’язок з громадою з приводу оцінювання якості діяльності влади з позицій громадянина-споживача послуг, що передбачає впровадження механізмів визначення потреб та бажань мешканців громади (опитування громадської думки, телефонна „гаряча лінія”, громадські збори), постійний моніторинг громадської думки, зокрема з використанням сучасних електронних інтерактивних засобів комунікацій, діючу веб-сторінку міста. Крім того, мова йде про раціональне сполучення міжсекторного співробітництва з конкуренцією за муніципальні ресурси під час вироблення та надання послуг, корпоративний підхід, кластерний підхід до організації територіального співробітництва виробників товарів і послуг, тобто використання раціональних форм об’єднання зусиль і ресурсів виробничих структур території, відкритість влади й співучасть громадян в управлінні, постійний розвиток системи управління громадою, постійний розвиток персоналу органів муніципального управління, завдання адаптації процесів планування та контролю в муніципальному управлінні, управлінські та комунікативні навички, якими має володіти сучасний муніципальний службовець. Дуже велику роль відіграє підготовка якісних кадрів. Для того, щоб в містах України виникло якісне муніципальне управління, необхідні наступні умови: зміна моделі адміністративно-територіального устрою, реформа місцевого самоврядування, зміна виборчої системи на центральному та місцевому рівнях, трансформація податкової системи, зміна соціально-економічної моделі міста, запровадження інноваційно-інвестиційної моделі розвитку міста, становлення Good Governance – якісного врядування, здійснення брендингу та маркетингу міста, створення бізнес-інкубаторів інтегрального типу та інноваційно-технологічних парків.

Вибори міського голови мають відбуватися у два тури. Вибори депутатів мають відбуватися за відкритими позапартійними списками. Потрібно розмежувати посаду міського голови з міською виконавчою владою. Її має очолювати виконавчий директор, з яким підписується контракт, формувати контрольно-аудиторську палату.

Модель оподаткування, яку пропонує Інститут трансформації суспільства, виглядає наступним чином: Запроваджуються такі податки: податок на доходи фізичних осіб – 10% (6% залишається громаді, 1,5% - перераховується у бюджет області, 2,5% - у державний бюджет), податок з продажу – 3% (2% - місцевій громаді, 0,5% - в область, 0,5% - у державний бюджет), податок на землю (залежно від площі земельної ділянки, яка знаходиться у власності фізичної чи юридичної особи, з врахуванням ринкової вартості нерухомості, якщо є на земельній ділянці) – від 5 до 10% (2/3 податку залишається громаді), податок на купівлю - 5% (3% - місцевій громаді, 1% - в область, 1% - у державний бюджет), єдиний соціально-пенсійний податок – 14% (7% працедавець, 7% працівник; перераховується на індивідуальні антидевальваційні соціальні депозитні рахунки громадян), місцеві збори (рішення про їх запровадження приймає громада). Ліквідуються: податок на додану вартість, податок на прибуток, податок на нерухомість, Пенсійний фонд та соціальні фонди, солідарна соціально-пенсійна система, всі збори до Пенсійного фонду.

На рівні місцевого самоврядування здійснюється негайна ліквідація: Тендерної палати, Казначейства, делегованих повноважень. СБУ, прокуратуру, податкову адміністрацію слід перемістити на рівень країв та міст-мегаполісів на правах країв. Скасовується поняття “консолідований бюджет” - кожна громада самостійно формує свій бюджет, маючи сталі джерела надходжень. На рівні територіальних громад створюються: муніципальна міліція, контрольно-аудиторська палата (непідконтрольна голові місцевої громади, раді місцевої громади, виконавчій дирекції, крайовій раді, крайовому уряду, формується на конкурсних засадах).

Ефективна соціально-економічна модель міста відповідає наступним параметрам: рівень зайнятості, що визначається рядом показників: рівень безробіття; динаміка і сфери формування нових робочих місць; форми власності, які лежать в основі підприємницької діяльності (приватна, корпоративна тощо); співвідношення підприємств, утворених за рахунок внутрішніх і зовнішніх інвестицій; правильно обрана спеціалізація та оптимальне співвідношення різних галузей промисловості; рівень освіти. Місто, де функціонують сучасні навчальні заклади для підготовки фахівців середньої і вищої ланки управління, має велику перспективу. Наявність місцевих підготовлених фахівців – важлива умова переходу до інноваційно-інвестиційної моделі; напрями використання сукупного прибутку, створеного на території міста; рівень та умови залучення інвестицій; обсяги виробництва і надання послуг. Фактично сьогодні відбувається перепрофілювання на місцях цього параметру. Замість маленьких продуктових магазинів, хімчисткок, пунктів лагодження одягу та взуття, кафе, чайних, ресторанчиків, у містах масово відкриваються казино, гральні автомати, мафи, де продається алкоголь і тютюн, аптеки.

Елементи інноваційно-інвестиційної моделі міста: формування сучасних систем та каналів комунікації, створення умов для виникнення та діяльності нового бізнесу, постійна підтримка і розвиток бізнес-агенції міста, формування потужного самоокупного мережевого бізнес-інкубатора інноваційно-технологічного типу, формування міського венчурного фонду, утворення інтегральної науково-аналітичної команди, яка б об'єднувала представників місцевої влади, підприємництва, науково-викладацького потенціалу міста, формування оптимальної системи та структури власності в місті. Приватна власність повинна стати пріоритетною. Мала приватна власність – основа формування середнього класу. Виокремлення в міському бюджеті розвитку інвестиційного сегмента, що стане фінансовим джерелом формування нового образу міста. Створення механізмів залучення молоді до процесу реалізації стратегічного плану міста. Якщо з міста виїжджає молодь, то у нього немає майбутнього.

2. Шляхи цивілізованого партнерства місцевої влади і громади: кращі європейські практики

Микола Звєрєв,
депутат Чернігівської обласної ради

Перш, ніж говорити про успішні європейські практики врядування, ми маємо з’ясувати, чому ми обираємо саме ці практики? Тому що є одна річ: період багатовекторності, яку нав’язували Україні, закінчився. І ми розуміємо, що Росія не може дати таку модель, адже за своєю природою вона – імперська держава, яка фактично перебуває на межі розпаду. Ми – та частина українського суспільства, яка бачить свій шлях лише у Європейському Союзі. Треба усвідомити, що коли ми говоримо про вищий технологічний уклад, то не треба винаходити велосипед, а брати той досвід, який уже є, і адаптувати його для України. Практика багатьох європейських країн свідчить, що для того, аби зробити швидкий крок в бік Євросоюзу, ми повинні брати кращі зразки, зберігаючи свою ідентичність, самобутність, нарощуючи свій потенціал.

Хочу навести приклад Польщі та Австрії. Зокрема, Польща – це країна Східної Європи, яка була в соціалістичному таборі, але там трансформаційні процеси відбулися надзвичайно швидко. в момент, коли у польських містах люди вийшли на вулиці, тому що було тотальне безробіття, і влада перед ними постала розгубленою. В Україні після падіння тоталітарного режиму громади не взяли цієї ініціативи на себе, і до сих пір, впродовж двадцяти років, ми йдемо з простягненою рукою до центральних органів влади, тому що громади на сьогоднішній день позбавлені права бути громадами, вони позбавлені грошей. В Польщі розпочиналося все інакше: громада не могла допустити знищення ключового виробництва, але вона вимагала від муніципалітету взяти на себе відповідальність купити це підприємство. І цю волю громади влада виконала. Спершу громада не знала, що з цими підприємствами робити, але вона доручила владі розпочати ефективні пошуки інвесторів. В цьому і полягає цивілізоване партнерство – коли мерія отримує завдання від громади ,яка вимагала не лише залучення інвесторів, але й переведення виробництва на вищі технологічні уклади, які передбачають відсутність шкідливих викидів. Від конфлікту громада і влада перейшли до консенсусу, але це дозволяла зробити їхня модель, тому що вони перейшли до європейського шляху розвитку.

Австрія – це ще вищий технологічний уклад. Наведу один приклад. Уклад комунального господарства Відня перебуває не просто під контролем екологічних прокуратур чи контролюючих органів. Це зовсім інший спосіб мислення, який передбачає контроль за якістю води, яка постачається із високогірних Альп, і контроль за землею, забудовою міста. Там ніхто не може дати хабара. Самі депутати кажуть, що у Відні негайно відбудеться революція, якщо хтось через хабар меру дозволить собі в історичній частині міста будувати 36-поверхову скляну споруду, як це відбувається в Києві. Ще один важливий аспект їхнього способу життя – це енергозбереження. В околицях Відня існують невеликі громади, які мають просто фантастичний, як для нас, рівень самоврядування. І громади відмовилися від монополії газу та інших традиційних енергоносіїв, усвідомлюючи те, що рано чи пізно ці ресурси мають властивість закінчуватися. Наприклад, 12 невеличких громад, які живуть на рівнинній території і вирощують багато злаків, вирішили відмовитися від централізованого теплопостачання, і своїми силами спорудили для цих 12 громад котельню на соломі. І ця ініціатива ішла не від держави, а від самих громад.

Ще один приклад – земля Форальберг. Ми зустрілися із 15 мерами цієї землі, і нас вразило те, що їхня філософія будуються на тому, що вони вважають себе абсолютно підконтрольними громаді. В одному і містечок цієї землі, в якому проживає 15 тисяч людей, громада вирішила збудувати на гірській ріці гідроелектростанції, і вони відійшли від централізованої мережі енергопостачання. Влада їм дозволила це зробити. Але це лише один приклад. В Україні, на жаль, такі проекти реалізувати не можливо, тому що у нас вся влада централізована.

3. Місцева влада – громада: сучасні реалії та перспективи співпраці

Олександр Лащук,
голова Постійної комісії з питань захисту прав людини, законності та правопорядку
Рівненської міської ради, депутат Рівненської міської ради

Українська система місцевого самоврядування навіть не наближається до тієї, яка діє в Європі. Якщо їх порівняти, то ми побачимо, що найбільші наші проблеми – це кадри, цінності і професіоналізм. Впродовж двох років депутатської діяльності ми відчули, що місцева влада не може нормально існувати без контролю з боку громади. Тому в процесі реформування системи місцевого самоврядування визначальну роль повинні мати громадські організації.

Наслідком підвищення рівня громадської самоорганізації є: розширення функцій органів місцевого самоврядування з урахуванням інтересів різних верств населення, передача частини функцій, які виконують органи місцевого самоврядування, громадським об’єднанням, зростання самовідповідальності громадян у захисті своїх законних прав та інтересів, вплив на владу, контроль.

Впровадження політики партнерства між органами місцевого самоврядування і громадою дозволяє: підвищити рівень місцевої демократії, вдосконалити систему місцевого самоврядування, розвивати громадянське суспільство. Механізми владно-громадської взаємодії спрямований на: створення діючої системи комунікації з лідерами громадськими об’єднань, представниками місцевого бізнесу, органами самоорганізації населення, підтримку громадських ініціатив, можливість отримання інформації про хід реалізації владних програм, створення і функціонування консультативних комітетів з метою отримання рекомендацій з конкретних питань, вивчення громадської думки.

Складнощі, які виникають при реалізації такого партнерства, пояснюється незначним терміном існування інституту місцевого самоврядування, забюрократизованністю апарату управління, небажання чиновників передати частину повноважень у недержавне управління, відсутністю професіоналізму , закритістю інформації, непідтримкою широким громадським загалом.
Відтак, реформування місцевого самоврядування слід здійснювати шляхом наближення до потреб громад. Це передбачає адміністративну та суміжні реформи (бюджетну, земельну тощо), підвищення прозорості і підзвітності місцевого самоврядування, персоніфікацію виборів, електронне врядування та удосконалення адміністративних процедур.

4. Взаємодія влади і бізнесу як інструмент підвищення ефективності управління містом

Лілія Москальова,
голова Громадської організації „Град” (Рівне)

Нашим громадянам втовкмачили в голови, що вони абсолютно ні на що не впливають, починаючи з виборів, і закінчуючи місцевим самоврядуванням. Україна постійно впродовж 20 років декларує, що ми повинні знайти діалог між центром і місцевим самоврядування, але, на жаль, це лише декларації, а реально вона нічого не робить для цього. Ідеться про те, що треба віддати гроші і владу на місця. А віддавати гроші і владу ніхто не хоче. В контексті того, що зараз говорять про напрацювання пакету законопроектів якраз щодо цих питань. Але в дійсності ми бачимо, як одного міністра Яцуби, що був прихильником централізації, прийшов Тихонов, якому більше до вподоби федералізації, і нічого від цього не зміниться. Натомість ми всі прекрасно розуміємо, що таке ефективне управління містами – для цього треба мінімізувати корупцію, дати зелене світло бізнесу, адже йдеться про наповнення бюджету і ліквідувати черги в установах. Здається, що все просто, але чомусь це не виконується. Думаю, якщо громадські організації візьмуться за справу, а не будуть куплені, то ми наведемо за їх допомогою порядок. У нас є науковці, які можуть розробити відповідні проекти.

Валерій Гребенюк,
доктор комерції, аспірант Національної академії наук України,
екс-депутат Рівненської районної ради

Впродовж семи років я вивчаю європейський досвід у сфері розбудови малого і середнього бізнесу, як основи створення середнього класу, а відтак громадянського суспільства. Ця тема не є новою, але дві концепції – малий і середній бізнес з одного боку, і великий – з іншого – постійно ворогують між собою. Наприклад, один уряд сповідує європейський шлях розвитку, орієнтацію на малий і середній бізнес, розвиток громадянського суспільства. Приходить новий уряд і обирає зовсім інший шлях розвитку – євроазійський, орієнтований на великий капітал. Ніякої спадковості влади немає, це дві протилежні концепції. Ми знаємо, що у цивілізованих країнах, коли до влади приходить новий президент, він розуміє, що повинен підтримати те, що робилося до нього, незалежно від його власних поглядів. Так-от модель малого і середнього бізнесу якраз дозволяє сформувати середній клас, про який ми говоримо. В Україні внесок малих підприємств у ВВП становить близько 8%, а ми знаємо, що ВВП України станом на 2011 рік – це трохи більше 1 трильйона гривень. А сукупний внесок малих і середніх підприємств становить близько 30%. Якщо ж мова йде про європейські країни, то цей показник становить 60-70% в Італії, 50-60% в Німеччині. Тоді чому в таких країнах існує середній клас? Тому що успішно розвивається малий і середній бізнес. Ми не кажемо, що великий капітал не потрібен, але мова йде про те, що існують певні пріоритети, яких треба дотримуватися. Адже малий бізнес – це створення локальних робочих місць. Взагалі розвиток малого і середнього бізнесу має політичну, економічну і соціальну складові. Якщо взяти економічну складову, то мова йде про наповнення бюджетів різних рівнів і створення конкурентного середовища. Якщо ми кажемо про соціальну складову, то мова йде про створення робочих місць. А якщо говоримо про політичну складову, то мається на увазі утворення людей, які на виборах голосують своїми гаманцями. Нам потрібен такий виборець, який готовий проголосувати своїм гаманцем. Це означає, що така людина приходить на виборчу і дивиться у свій гаманець, якщо він наповнений, то він голосує за тих, хто обіцяв, що він буде наповнений, якщо там порожньо, то він за порожні обіцянки не проголосує. Це люди незалежні, само організовані, які самі створили своє робоче місце. А з точки зору держави, для того, щоб мале підприємство створило одне робоче місце, треба витратити 0 гривень. Тобто, така людина сама себе забезпечує та утримує, єдине, чого вона потребує – щоб їй не заважали. Утворення широкого кола людей, які самі здатні утворювати капітал, примножувати його, створювати робочі місця навколо себе, - це якраз та мала клітинка, яка дозволяє формувати середній клас. А це – передусім збереження ідентичності нації. Середній клас – це носій найкращих рис і характеристик нації. Це захист від зовнішніх впливів, він потрібен для нації, яка хоче само ідентифікуватися в глобальному світі. На моє переконання, для того, щоб створити середній клас, який потім дасть базу для громадянського суспільства, треба, як мінімум, не заважати дрібному і середньому бізнесмену, створити для нього комфортні умови, що дозволять встати на повний зріст і сказати: я радий, що можу в цій державі працювати.

Тренінг „Практичні механізми об’єднання зусиль місцевої влади і громади задля успішного розвитку міст” провів Олег Соскін, директор Інституту трансформації суспільства, професор кафедри міжнародної економіки та підприємництва Національної академії управління.

Те, що відбувається в Україні антагоністично суперечить тому, що відбувається зовні. Тому для нас постає питання: якщо всередині наша система вибудувана неправильна, і вона не пристосована до тих викликів, які є навколо нас, то як нам діяти? Люди старшого віку повинні пам’ятати, що у 1983 році світову капіталістичну систему охопила системна криза, це була не просто економічна криза, це була енергетична, валютна, продовольча, фінансова криза. Я в той час викладав студентам курс загальної кризи капіталізму. Ми тоді говорили про те, що капіталізм перебував на третьому етапі загальної кризи, і почався четвертий етап. Ми говорили про те, що капіталістична система от-от розпадеться. Так само сьогодні говорять на тлі кризи, що Євросоюз от-от розпадеться, євро перестане функціонувати. Але насправді економіст Кондратьєв сказав, що є так звані довгі хвилі, і ця довга хвиля відбувається через кожні 40-50 років, і вона спричиняє зміну світового технологічного укладу. В результаті останньої такої хвилі світова капіталістична система модернізувалась, вона взяла в товари народного споживання комп’ютери, це призвело до появи електронних систем, електронних грошей, мобільних телефонів, систем зв’язку, біотехнологій тощо. І світовий капіталізм вийшов на п’ятий технологічний уклад. І зараз ми бачимо ту ж саму картину: розвинуті капіталістичні країни розпочали перехід до шостого технологічного укладу. Тому вони скидають Китаю третій і четвертий уклади – автомобільну промисловість, металургію, теплоелектростанції. Вся ця інфраструктура вже віджила своє. В Європі ж входять в життя моделі, засновані на відсутності нафти, газу, вугілля, безвідходні виробництва. Громада не повинна за собою залишати жодного кілограму відходів і споживати чисту екологічну їжу. Ми бачимо абсолютно новий підхід щодо ведення життєдіяльності. У нас же використовується зовсім інший шлях. Нас намагаються втягнути в нове імперське формування Росії. Тоді на Україну чекає етап неоколоніальної експлуатації з боку Москви.

Прес-служба
Інституту трансформації суспільства